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物权法和合同法——论集体所有权
作者:元山法庭     日期:2019-07-12

 物权法和合同法——论集体所有权

摘要 

农村集体土地所有权制度自其建立之初就对我国的经济发展有着重要意义,在其存在的历史长河中农村土地所有权制度推动着我国的经济社会发展的同时,也逐渐暴露了其自身存在种种问题,这些问题在经济社会中造成了众多不良后果,越来越多的学者关注到了农村土地所有权制度的完善问题。我国学者从不同的角度研究了农村集体所有权制度的完善路径,并得出了许多有益的建议。在总结这些研究理论的基础上,发现我国农村集体土地所有权制度存有缺陷的原因是多种多样的,既有制度原因,也有历史遗留原因。基于此,本文首先对于现有法律制度框架下的我国的集体所有权制度进行梳理,从集体所有权的主体、客体以及权能等方面去分析,找到集体所有权目前所面临的理论层面的问题,分析和寻求集体所有权的完善及实现问题。

 

 

 

关键词:集体所有权制度;土地所有权;建议

 

 

 

 

 

 


 

物权法和合同法——论集体所有权

 

引言

2018年2月,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布,提出了要实行“乡村振兴战略”,而这一战略能否落实依赖于对于农村集体产权制度的改革以及农村土地制度改革的深入程度。在这两个问题上,近年来国家也出台了一系列的措施致力于深化农村的土地制度改革以及集体产权制度改革,比如“三权分置”等,但是仍然存在着诸多的现实问题。农村集体所有权制度是我国集体所有权制度的重要组成部分,但现有的集体所有权制度研究以及立法却无法为农村和农业地区的改革提供更为丰富和具体的指导。改革开放以来,集体所有权制度在《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律文本中得到了进一步确立,但是与国家所有权和私人所有权相比,集体所有权制度依然缺乏更为细致和具体的规定,因此在操作性上面临着很多的现实层面的限制和困境。使得这种集体所有权虽然被确立,但是却不能得到很好的实现。而随着城镇化的发展,在理论层面上去重新梳理和研究集体所有权制度,探索出其完善的路径,变得迫切且具有突出的现实意义。

本文想要解决的关键性问题,就是厘清目前的集体所有权在现有的法律框架下所存在的问题,并以并以目前现实诉求最为明显的农村土地集体所有权实践中面临的问题为切入点,分析讨论集体所有权在理论和实践中的完善路径。

 

一、集体土地所有权制度的相关理论

(一)相关概念

1.土地所有权

在我国土地所有权表现为两种模式,即集体的与国家的。土地所有权的概念从不同的角度有着不同的解释。就法律制度的角度而言,所谓土地所有权就是法律层面规范土地所有制关系的所有法律总和;而就产权制度层面而言,土地所有权无疑就是一种财产权,拥有土地所有权的民事主体对土地享有四项权能,即占有权能、使用权能、收益权能以及处分权能。土地所有权因其较为悠久的历史目前已经是我国发展最为完备的所有权形态了;就物权层面而言,土地所有权赋予了拥有者处分土地的绝对权利,与土地有关的其他权能与土地所有权相比在权能上具有本质的区别,土地所有权具有完整性特点,然而其他的所有权并不具有。土地所有权的的实现并不要他人辅以帮助,拥有土地的所有权就能够依据自己的真实表示处分土地。

2.集体土地所有权

集体土地所有权的概念在我国的概念具有一定的争议,就目前而言,大部分的学者认为集体土地所有权指的就是农村集体对土地享有的四项处分权利的总和。农民作为农村的主体对于集体所拥有的土地具有支配性权利。根据我国现有法律法规的规定可以知道的是,集体土地指的就是那些并不属于国家但又位于农村或者城市的一些事土地,除此之外还包括农民享有的宅基地和具有自留性质的土地和山。实践中,有的学者将集体土地所有权的主体认为你是农民集体经济组织。但是这一观点存有一定不足,因为农民集体在法律层面并不具有集体土地所有权主体资格,农民集体仅仅只在政治学中具有意义。所以集体土地所有权的主体必须通过法律制度严格规范明确,只有这样才能准确的给集体土地所有权下定义。

(二)集体土地所有权的性质

就集体土地所有权的性质而言,在理论界有着不同的观点。一方面有的学者认为集体土地所有权的性质就是一种土地所有权;一方面有的学者认为集体土地所有权的性质是一种共有权,是集体组织全体共同享有的权利内容,只有集体组织的全体成员才具有享受集体土地所有权的地位;一方面集体土地所有权被视为不同于一般共有的特别共有,建立在集体组织全体成员的共同自愿、信任的基础上;一方面还有的学者认为集体土地所有权的本质就是所有与共有的交叉与融合,其既属于集体组织所有,也属于集体组织全体成员共有;除此之外,有的学者认为集体土地所有权表面上属于集体组织成员,但是实则却是归属于村委会、村民小组以及乡镇的;最后还有部分的学者认为集体土地所有权兼具个人特点与法人特点。这种观点认为集体土地就应该归属于集体组织,集体组织成员仅仅享有的是成员权利。

本文认为,集体土地所有权的性质就是集体土地所有权主体对法律确定给自己所有的土地依法行使占有、使用、收益和处分的权利。

(三)集体土地所有权的内容

1.集体土地所有权的主体

就我国《民法通则》的规定而言,集体土地所有权只有两种,即村,或者乡(镇)的农民集体。所以具体而言,集体土地所有权主体主要就有村里的一些基层组织以及经济组织等等,总而言之,集体土地所有权的主体一定是多元的。

2.集体土地所有权的客体

依据现有的法律法规可知,集体土地所有权的客体指的就是集体土地,集体土地主要包括不属于国家所有的土地,这些土地主要位于农村以及城市郊区,与此同时还包括宅基地、自留地以及自留山。

3.集体土地所有权主体与客体的关系

在阐述了集体土地所有权主体与客体的基础上,并根据现行土地管理法的相关规定可知,集体土地所有权的客体有着农用地、集体建设用地以及未利用地的区别。集体土地所有权的主体就是对这些集体土地行使土地所有权。行使土地所有权的主要形式有利用家庭联产承包责任制度来处分集体土地以及利用完善农村公共设施来处理集体土地。通过建设农村公益公共设施来使用集体土地是目前比较常见的形式。值得注意的是集体土地所有权主体对未利用地只有使用权,且这种使用权具有虚化特征,意思是只有对未使用土地进行一定开发之后,才能够拥有一定的使用权限。
   
总而言之,集体土地所有权主体对客体并不能无限地使用处分权,具有一定的限制性,集体土地所有权的行使条件是国家征收,可见其具有被动性,不仅如此,由于受我国历史的影响,我国对于农村集体土地管理十分重视,所以在集体土地所有权行使上具有较多的法律限制,而这一现状就使得集体土地所有权权能被削弱,行使集体土地所有权获得的利益就会有所减少。

(四)集体土地所有权制度的理论依据

1.所有制理论

中国的所有制理论的形成与马克思主义政治经济学理论有着密切的关系,我国在根据国情的基础上,建立了社会主义公有制制度,包括全民所有制和集体所有制。就目前而言,坚持公有制经济制度是我国持续性发展必须做到的。集体土地所有权制度从其诞生之日就为了促进公有制经济发展,但是由于其机械地适应社会经济的发展导致其发展过程中产生了一定的问题,而这些问题影响着我国农业农村农民的发展,完善集体土地所有权制度就势在必行,可以说社会主义制度自我完善的重要表现就是集体土地所有权制度的不断完善。

2.物权法理论

集体土地所有权属于物权范畴,该权诞生在中国的土地上,具有明显的中国特色。依据相关的法律原则,物权法存在的意义就是为了明晰物的归属问题。根据物权法的立法原理,任何物的权利主体都具有特定性,然而集体土地所有权虽然作为一种新物权,其主体却无法确定。而这也为集体土地所有权制度留下了历史问题。具有优先效力是物权区别于其他权利的重要之处,然而就目前的法律体系之下的,集体土地所有权权能可以因为国家征收而被削弱。不仅如此,由于物权具有绝对性,即物权的行使并不会受到他人意志的影响,然而集体土地所有权行使受到诸多的约束,该项权利的最终行使者是国家,权利行使需要同农民商量。

3.制度理论

集体土地所有权制度是机械适应的产物,具有中国独有特点,本质上就是为了还土于民,让有限的集体土地能够得到合理的利用,从而让国家成为集体土地所有权的最终行使者。

就目前发展情况分析,当前我国所推行集体土地所有权制度并没有体现出绝对的公平性,尤其是面向集体经济组织与农民这两方面主体而言,有失公平。因此推动制度改革显得刻不容缓。集体土地所有权制度改革,其中主要侧重的便是集体土地财产权利的分配,其中主要围绕国家、农民集体经济组织、农民三者之间的分配。期间比较多主体的利益受损,则必然会造成严重的社会影响。因此,集体土地所有权制度改革工作的开展显得极为重要,必须慎行。

 

二、集体土地所有权制度的历史演进及现状分析

(一)集体土地所有权制度的历史变迁

第一阶段是土地改革阶段,改革方向是实现土地私有化。土地改革时期——土地私有。在19506月份我国中央人民政府面向全国范围落实了《中华人民共和国土地改革法》,1952年我国土地改革工作基本落实到位,而土地私有化改革工作主要落实的要务包括有废除地主阶级土地所有制,推行农民土地所有制,建立土地国家所有、农民私有并存的发展制度,更大程度上解放了农村生产力。

第二阶段是农业合作化阶段,该时期主要可划分为三个发展时期,其中第一个发展时期为初级社,该时期农村居民基于互相帮助目的建立了农业生产合作社;第二个发展时期为高级社,在1955年下半年,农业合作化步入高潮发展阶段,全国将近有83%的农村居民都参与到高级社,在此情况下统一所有、经营的土地制度逐步形成,个体农民所有转变为集体农民所有,此时也表示土地私有制逐步转变为公有制;第三个发展时期是人民公社化时期,1958年人民公社化运动举行,人民公社成立,原本的高级社土地一级其他生产资源均归入到人民公社,然后通过人民公社进一步分配。

第三阶段是家庭联产承包责任制阶段,该阶段实现了集体土地所有权、经营权分离。1978年安徽凤阳县小岗村农民的“包产到户”作为一个契机,促使我国农村土地制度步入改革进程,集体土地所有权、经营权开始分离,土地经营权转移给农户,农户负责生产的同时也参与到生产收益分配,但农民并不拥有集体土地所有权。1983年之后直至1993年国家提出了农户承包土地经营权到期之后,承包期限可以延长30年时间,期间农户能够有偿转让土地经营权,但不能够改变土地使用用途,这一种集体土地经营发展模式至今依然在使用。

(二)集体土地所有权制度的现状分析

从社会学领域出发进行分析,农村集体土地所有权制度主要基于农民私人土地所有权不断发展,期间为迎合我国社会发展环境以及国情进一步进改革发展而成。但当前我国推行的政治制度、经济制度在一定程度上阻碍着土地所有制发展。从客观层面上分析,我国农村集体土地所有权制度目前仍然存有一定问题,并不迎合当前我国发展形势。

在目前的市场经济环境下,各种生产要素均需要迎合市场化发展需求,集体土地作为其中一项生产要素也应遵循该原则。集体土地唯有实现真正意义上的市场生产要素满足市场配置才能够真正实现市场化运作,然而这也是目前集体土地所有权制度需要改革的主要趋势。

三、集体土地所有权制度存在的问题及产生问题的原因

(一)集体土地所有权性质模糊

基于立法层面上分析,现行的《民法通则》第74条内容中明确阐述了关于集体所有这一个概念,与此同时也阐明了何为集体经济组织所有。立法者的初衷是为了将两者顿放在同一个层面,但与此同时也将集体经济组织在使用集体土地经营管理者期限方面区别出来,各种规定并没有细化,立法界定较为模糊。《民法通则》第74条内容明确阐述了社会公众集体所有权主体是这些群体所组成的组织,并非是个人、企业。这一条规定也明确告知了社会公众通过组织来行使权力,组织在法律层面上具有独立人格,但具体组织应通过哪一种方式去行使相关权利方面的规定并不明确。在现行的相关法律中明确地阐述了,集体中的个人无法行使集体所有权,也不能够通过合伙的方式行使。另一方面,现代商法条例并不适用于集体所有权的具体使用。其中便可以发现集体土地所有权性质并不明确,农民集体成员之间对于彼此的权利、义务也不清楚。

(二)集体土地所有权权属主体不明

目前国内现行法律中并没有涉及到关于农民集体组织形式方面的内容。关于农民集体组织形式的定义,当前在理论层面也并不明确,而在具体实践中也难以明确,集体成员都不知道谁可以代表集体经济组织去行使集体土地所有权。目前在此方面的情况主要体现在下列几方面:其一,村委员组织,虽然这个组织属于村民自行组织自治,实现自我教育与自我管理的一个组织,但在集体土地所有权行使方面并不具备主体地位,所以它无法成为集体土地所有权的行使者;其二,家庭联产承包责任制读推行,此时很多农村居民集体开始纷纷解散,以家庭为单位的生产组织并非一级的集体经济组织,也没有代表集体土地所有权的行使权力;其三,乡镇政府作为一级行政机关,并将乡镇土地管理职权、所有权结合起来,但从现代物权法层面分析,乡镇政府也没有行使集体土地所有权的权利。

(三)集体土地所有权主体地位不足

从客观事实层面上分析,对于我国集体土地所有权法定主体而言,这个所有权的权利并不完全,具体可以体现在农村集体经济组织并没有集体土地使用权处分的权利,此方面权利只能够被动接受行使,需要样根据我国现行的政策与法律制度去行使相关权利。其中可以发现,农村集体经济组织在行使集体土地处分层面上并没有主动权,只能被动处分,也表示在此方面主体地位不足。在此情况下集体土地所有权的主体经济利益难以保障。虽然在关于集体土地处分之后,国家会根据已经制定的土地征用制度与补偿制度补偿集体经济组织成员经济利益,但实际上国家已经干预与影响了集体土地所有权行使所产生的经济收益。一方面体现于集体土地所有权行使者并没有土地出让的权利,土地无法投入市场创造更高收益;另一方面,国家虽然给予了集体组织土地所有权一定的权利,并且收回土地后也会给予一定利益,但给予的利益往往低于市场价,实际上相当于农村集体组织在转让土地所有权后经济收益并没有提高,反而损失了长期收益来源。并且一旦农村集体经济组织转让了集体土地所有权之后,集体土地所有权将失去。从以上所述内容中便可以发现,集体土地所有权主体地位长期以来都不足甚至难以体现。

(四)集体土地所有权权能缺失

我国现行的法律明确规定,不管是组织或者是个人,在土地建设方面都必须样按照现行法律规定向相关部门提出申请。其中反映了集体土地所有权主体在进行土地建设之前,也必须向相关部门提出申请,申请通过后才能建设,即使自己拥有所有权也无法使用。很多乡镇的企业或农村在关于集体用地使用方面,都必须要严格按照法律规定向相关部门申请才能够落实具体用途。近些年来国家不断征收农村具体用地,征收之后再转让土地使用权从而获取更高收益,此时集体土地所产生的经济收益也相当于被国家所剥夺。

另一方面,我国集体土地所有权的处分权力被限制,虽然现行法律明确规定了农村具体经济组织可以对集体土地所有权进行交易,但也明确规定出于公共利益需求,国家有权对所有的集体土地进行征收。不管国家最终征收的集体土地用于商业还是用于公共建设,往后集体土地所产生的经济收益均与农村集体经济组织没有联系。近些年来随着国家建设用地需求逐步增大,集体土地也正在不断减少。其中可以发现虽然农村集体经济组织拥有集体土地所有权,但所有权缺失的情况也较为明显。

(五)集体土地所有权制度产生问题的原因

首先是历史原因。通过查阅相关文献资料,分析目前国内集体土地所有权形成及发展的过程,可以发现随着新中国成立,土地制度改革,土地私有化制度推行之后农村土地可通过合作的形式掌握在农民手中。但随着发展,国家开始通过各种政治手段合法低将农村居民土地所有权回收,这相当于对农村居民剩余劳动支配权控制,土地私有化制度变得形式化,集体土地所有制逐步形成。

其次是我国法律制度不健全原因。目前我国现行法律中关于集体土地所有权方面的规定比较少,并且很多相关制度都不完善,例如在《宪法》虽然对集体土地所有权主体做出了规定,但具体主体行使权力规定并没有详细说明。与此同时,目前我国现行法律中规定农民拥有土地所有权占用、使用等方面的权利,能够通过转让土地使用权后去经济收益,但也仅仅限定在集体内部的个体或组织才能够接受转让。最后关于集体让渡土地使用权的问题上,集体仅仅能够让渡给国家,并不能够让渡第三方,实际上这也是国家通过行政手段将集体土地所有权逐步转移回国家的方式,最终导致我国集体土地所有权变得不完全、主体权利弱化等情况。

 

四、完善集体土地所有权制度的建议

(一)转变改革理念

发展至今,我国农村土地所有权制度仍然存有一定缺陷,其中存有多方面的影响因素,主要还是因为随着发展当前我国社会环境持续变化。基于此,我国农村集体土地所有制度应当转变改革理念,倾向于多元改革模式,应有前瞻性,而不应该只顾着事后补救。因此,当前应当基于现有的集体土地所有制、国家所有制进一步修订完善关于集体土地所有制的内容,推行集体土地使用制度改革工作,通过经济市场去对集体土地资源进行配置,改善以往存在的弊端。首先,在完善集体土地所有权制度方面,应当明确集体经济组织所有权主体方面的规定与地位;其次,应当补充集体土地所有权流动方面的规定,推动集体土地所有权步入市场化发展,保障集体土地所有权主体的利益;最后,落实规范集体经济组织在关于集体土地所有权行使方面的规定,规范经济组织对土地利用的行为。

另外,集体土地所有权制度的改革应当列入进程,从实际出发进一步完善该制度的呢融,应从农业发展层面出发,确保集体土地所有权制度的推行下能够帮助农村集体经济组织更好地发展,推动农村、农业经济发展水平。

(二)坚持改革市场化趋向

集体土地制度改革的主要理论依据是市场经济理论,因此,在改革道路上必须要坚持市场化趋势。在人类社会发展的历程上,市场经济是必经阶段,也是促使我国社会生产力提高、创造社会活动的重要举措,当前市场经济体制已经建立,但并不完善,市场经济发展也不够成熟,在资源配置方面仍然存在较多局限。在国家宏观经济调控方面,集体土地是调控的主要要素,在市场资源配置方面也具有十分重要的作用,其中集体土地承包经营权流转、集体用途建设流转等目前仍然存有较多限制,难以发挥作为市场要素应有的作用,导致无法推动市场经济发展。因此,我国集体土地所有权制度改革方面,必须要坚持市场化方向改革,促使集体土地能够体现出市场化价值取向,打破以往存在的限制,充分发挥集体土地应有作用,与此同时也能够更大程度上保障农民切身利益。

(三)推进相关制度的改革

进一步健全集体土地所有权制度,确保制度改革朝着既定方向发展至关重要。因此,还需推进相关制度改革发展,例如进一步构建并完善农用地用益物权制度、集体建设用地用益物权制度、农村社会保障制度等等,确保集体土地所有权制度能够进一步完善,并且进一步推动市场经济发展。总结而言,我国政府必须要迎合当前发展形势,改变发展方向,应走资源节约型发展道路,一直以来我国很多城市规划都难以体现科学合理性,土地利用率并不高,闲置土地较多,但相比于我国城市用途规模增长的弹性系数,此水平仍然高于世界平均水平,表示其中仍然具有极大的发展空间,因此必须要对现有集体土地更充分、合理地利用,提高土地使用率,在推动城市化发展进程的道路上也重视农村经济发展,推动农村集体用地市场化,为农村地区居民创造更多收益给予条件。

(四)建立和完善相关法律法规

针对我国目前集体土地所有权制度仍然存有较多需要完善的地方,为了更好地对此制度进一步修订完善,因此应当从物权法、保护法层面出发,进一步健全我国集体土地所有权制度。应根据目前已有的相关制度为基础,在不影响国家对土地的规划与利用政策环境下,应从提高集体土地使用权流转范围为方向进一步完善相关条例,给予农村集体经济组织更大的集体土地使用权主体地位,更大程度上凸显国有土地与集体土地的所有权法律地位。通过完善相关法律规范,能够促使我国集体土地所有权制度经过完善后更顺利实施,同时也能够确保经济市场机制在对土地资源配置方面更为顺利,确保土地资产利益是喜爱呢最大化。

在健全集体土地所有权制度之前,可针对集体土地使用权与所有权建立相应的分离机制,建立相应的法律规定,确保农村集体建设用地使用权能够更好地流动。物权法中应进一步完善关于集体土地使用权转让、出租、抵押等方面的具体内容,规范集体土地具体行使权利。在此情况下再通过进一步完善集体土地所有权制度后,集体经济组织在行使集体土地所有权权利时也能够更有依据,同时也能够更大程度上保障集体经济组织的主体权利、主体地位。

最后,结合以上所述内容,本人认为农村集体土地所有权制度经过长期发展之后已经逐渐开始显得不适应现代发展,进一步修改完善集体土地所有权制度显得刻不容缓。通过进一步改革完善集体土地所有权制度之后,不仅仅能够保障农村集体经济组织既得利益,在推动农村地区经济增长方面起到一定帮助,与此同时也更便利于经济市场中的土地资源配置,推动市场经济发展。


 

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