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立案登记制下涉脱贫攻坚法律纠纷增多之 司法应对与政府防控建议
作者:乔君、杨泽、王成     日期:2019-11-22

坚决打赢脱贫攻坚战,让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。在整个巴中市辖区内,巴州区、南江县已通过国家验收,平昌县和通江县明年也将面临国家验收,验收合格后也将退出贫困县。但是在脱贫攻坚深入推进中,产生了诸多新的社会矛盾,而这些矛盾有些已经引发,有些尚未引发,这势必将影响社会安定。于法院而言,当前实行立案登记制,对于属于法院受案范围的案件“有诉必理、有案必立”,而有些案件一旦法院受理而又难以解决,甚至是将矛盾问题扩大化,但不予受理又违反了法律规定。鉴于此,课题组对近几年来全市法院受理的涉脱贫攻坚领域案件进行分析,对梳理出问题给予法律对策的同时,重点研判由此可能引发的社会问题,并针对性提出防控应对措施,以期为党委决策提供有益参考。

一、法院受理涉脱贫攻坚领域内案件基本情况

2016年以来,全市法院共受理涉脱贫攻坚领域案件431件,结案416件。其中,2016年受理96件,判决结案66件,调解结案18件,撤诉结案12件;2017年受理105件,判决结案72件,调解结案18件,撤诉结案15件,与上一年度相比,收案率上升9.38%2018年受理117件,判决76件,调解结案31件,撤诉结案10件,与上一年度相比,收案率上升11.43%20191-10月受理116件,判决结案68件,调解结案32件,撤诉结案9件。(见下图)

全市法院审理涉脱贫攻坚领域案件情况表

案件类型主要涉土地纠纷、涉房屋类纠纷、涉产业脱贫攻坚类纠纷、涉侵权类纠纷、涉借款类纠纷。其中又以涉土地纠纷数量居多,特别是土地承包经营权流转纠纷。案件主要有涉脱贫攻坚案件增长较快、群体矛盾性较大、对抗性较强、复杂程度等级高、处理难度大等几个特征。

二、脱贫攻坚领域内纠纷存在的主要问题

(一)涉土地类纠纷。近四年来,全市法院共受理涉土地类案件共224件,该类案件反映的问题有:1、合同权利义务不明确。在修建易地脱贫攻坚安置房时,对于占用土地无相关手续,签订的补偿合同不完整、不规范,没有明确权利义务关系,在易地脱贫攻坚安置房修好后极容易产生补偿利益纠纷。2、合同违约。合同签订后双方均应按约履行,但有一部分合同中一方当事人履行全部义务后,另一方当事人却违约。例如在修建脱贫攻坚安置房中,承建方没有足够资金,而政府要在房屋修建完工初步验收合格后才支付资金,导致承建方出现违约,拖欠工程款、材料款、农民工工资等。3、合同效力引发争议。双方签订合同后,对于合同本身以及合同履行行为引发对于合同是否有效的争议。例如在产业项目中投资方擅自改变土地性质,将农用地改为建设用地,导致合同无效。4、诉讼主体存疑。农民将土地流转后前期收到土地流转费,但之后由于受让方经营不善出现亏损,导致大面积拖欠农民土地流转费,因此产生了大量土地流转费纠纷。合同受益人是村民,但合同中流转方基本上是村委会,村民个人并未签字。对于诉讼主体是村民还是村委会,存在一些争议,但现行实践中一般都认为不论是村民个人或者村委会签订合同均有效,均有权以合同主张权益。5、政策实施欠考虑。为了最大效益利用土地资源,更好发展产业,将农村土地予以平整是有利于现代农业生产的,是法律法规所允许的,但事实大部分流转土地平整带有一定行政命令性,事前未充分征求农民意见,未向农民充分解释清楚土地平整之利弊,未考虑流转合同解除或者流转届满后土地恢复、使用等问题。在调研中发现,由于未支付土地流转费目前很多村民对于土地平整存在很大怨言,一旦处理不善将会引发基层组织、地方政府与村民之间的冲突。

(二)涉产业合作类。近四年来,全市法院共受理涉产业合作案件共43件,该类案件反映的问题有:1、投资规划不周。部分投资方未充分考虑市场行情、当地气候条件、人工成本等因素,就盲目投资,此种情况下投资产业极有可能出现亏损,将会引发一系列拖欠土地流转费、民工工资等问题。例如林某在平昌兰草镇投资中药材,但由于当地气候影响,中药材达不到要求,导致几年内拖欠167户共计160余万元的土地流转费、民工工资并诉诸法院。2、投资门槛较低。目前成立种植业、养殖业的合作社门槛较低,部分地方政府、基层组织为了完成产业发展任务,对合作社是否具有技术、资金等审查不严,最后出现诸多经营不善产业项目,甚至是骗取国家产业扶持基金,严重损害了国家利益。3、投资方政策把握不精准。部分产业项目,政府在招商引资谈判时承诺给予项目扶持基金,但必须是产业发展到一定程度。而一些投资方在投资时对政策理解不深、把握不准,将政府扶持基金也计入投资中,导致投资方资金断链,无力再投入资金,产业项目也随之失败。4、投资风险认识不足。很多投资方未认真考察市场,分析潜在市场风险,即盲目投资。同时在经营中也缺乏法律风险认识,遇到很多合同诈骗、供需失衡等风险,结果导致投资失败,项目停摆。例如,有一名初中未毕业就外出打工的人,在外地挣了一些钱后,听说投资花椒很赚钱,就与他人签订了15天交货的750吨的花椒供应合同,但最后到期后才发现根本无法按期交货,结果赔付了高额的违约金。5、政府监管乏力。地方政府和基层组织在农村产业发展中起主导性作用,很多土地流转、易地搬迁等都是由村(居)委会牵头,并与之签订合同,但部分产业项目集体合同签订以及农民个人与投资方签订合同时,未严格把关、监管,出现违反国家法律或行政法规的禁止性规定,导致合同无效,农民权益受到严重侵害。

(三)涉房屋类纠纷。近四年来,全市法院共受理涉农村房屋纠纷共59件,该类案件反映的问题有:1、房屋存在质量问题。现行法律法规中未规定农村房屋建设需取得相应资质,实际中贫困户易迁房屋分为村(居)委会组织私人建筑队承包修建和政府奔康公司投资修建,均是将房屋修好后交由贫困户居住。而私人建筑队承包修建造成的很多房屋质量存在安全隐患或者较多瑕疵问题,贫困户多次反映,但整改拖沓或者解决不完善,造成贫困户极情绪较大。2、双方缺乏诚信。房屋修建中存在施工方为了揽工程,拖延装修施工现象。房屋修建完工后,为了脱贫验收村(居)委会已经让异地搬迁贫困户先搬进房屋,但部分贫困户因为各种原因拖欠房款,现行缺乏措施督促贫困户交清房款。3、识别定性错误。基层工作人员在对贫困户识别定性时出现错误,导致将不符合条件的人员纳入易地搬迁贫困户并入住,但最后却将其请退出贫困户名额内,导致其无法享受易迁政策,而原有房屋又被拆除,矛盾冲突极大。

(四)涉扶贫金融贷款纠纷。近四年来,全市法院共受理涉贫困户的脱贫攻坚资金借贷案件3件,但在调研中却发现存在的问题有:1、贫困户失去偿还能力。在扶贫中的贷款分为两种,一种是“户贷户用”,即为了解决贫困户住房、子女读书等问题金融机构为贫困户提供由政府贴息且不需要提供担保的小额信用贷款;另一种是“户贷企用”,即为了解决贫困户增收脱贫问题,由金融机构为贫困户提供担保贷款并出借给产业投资方,由产业投资方按期分红。但由于贫困户自身情况发生重大变化或者产业项目失败得不到分红,导致贷款到期后贫困户无力偿还。例如今年发生动物疫情,有贫困户投资几十万饲养的生猪几天之内全部死亡,造成重大损失,也就无法按期偿还其在金融机构处以及自然人处的借款。2、贫困户缺少还款意愿。在调研中发现很大一部分贫困户取得小额信用贷款后,认为是政府的救济款,是可以赖掉不还,在贷款到期后按时偿还比例不高,而政府和金融机构也缺乏有利措施督促贫困户及时还款,导致存在很大金融风险。以调研的平昌县农科村镇银行为例,其向贫困户信用贷款3200万元,但到期回收率只有13%,剩余贷款银行只好与贫困户签订展期合同,希望展期后贫困户能及时偿还或者政府解决。但扣除部分贷款人确系欠缺还款能力,大部分人均是有还款能力而不愿按时还款。3、贫困户欠缺法律意识。部分贷款贫困户欠缺法律意识,对贷款法律后果认识不足,导致出现诸如无息贷款是政府补助给贫困户可以不偿还、贷款是帮他人贷款的自己只担名未使用不用偿还等错误认识以及将贷款出借给第三人谋取利息而不考虑其中风险等错误行为。一旦贷款到期后,必然会为还款问题引发矛盾纠纷。4、贷款清收难度较大。扶贫贷款是政治任务与经济工作的结合载体,本身它是国家为了脱贫致富而实施的一项扶贫发展计划。目前扶贫贷款均已到期,但按期偿还比例较小,大部门贷款银行均已展期到2021年之后。但由于很多扶贫贷款没有担保,贷款人缺乏还款意愿等原因,导致金融机构在2021年展期到期后清收难度较大,一旦贷款人违约则只能寄希望于法院诉讼或者政府解决,否则银行将会出现大量不良资产,引发较大金融风险。

(五)涉侵权类纠纷。近四年来,全市法院共受理涉贫困户的侵权类案件共105件,该类案件反映的问题有:1、交通安全、保险意识淡薄。现行很多农民都配有三轮车或摩托车,因要求不严、驾驶技术要求不高,无证驾驶、不购买保险现象存在较多,一旦发生重大交通事故,将无力承担赔偿责任。特别是赔偿方经济条件困难时,即使诉诸法院胜诉后也难以获得赔偿款,甚至是医疗费都存在拖欠。2、劳务受伤矛盾冲突大。在农村提供劳务较为普遍,但一旦发生意外事故,双方为此发生较大争议。例如,在贫困户易地搬迁中,原有房屋应该拆除复垦,但拆除责任是政府还是贫困户自己,并无具体规定,而一旦有人在此过程中受伤,应该由贫困户承担责任还是政府承担责任并无任何法律依据也无相关政策,对于法院而言也难以认定。3、监管不严。农村易地搬迁房屋分为集中安置或贫困户自建,集中安置一般由诸如平昌奔康公司类的政府扶贫投资开发公司负责实施,程序比较严格、正规,而贫困户自建和农村房屋危改大多是由村(居)委会组织施工队进行施工,但具体实施过程中往往对施工队缺乏有效安全教育、监管,很容易导致事故出现。

三、当前涉脱贫攻坚法律纠纷妥善解纷路径——政府主导防控和法院妥善审理

涉脱贫攻坚领域内纠纷具有群体性、对抗性、复杂性等特点,有些问题是历史遗留问题,有些缺乏政策、法律依据,法院受理后处理起来比较棘手,但当前法院实行立案登记制,对于属于法院受案范围的案件法院应该及时受理,如果受理则难以解决,不予受理又违反了法律规定。鉴于此,针对脱贫攻坚工作中已经引发或者即将引发的难点问题,要真正解决脱贫攻坚领域内产生的问题纠纷,达到法律效果与社会效果的有机统一,课题组建议应当以政府为主导,法院诉前调解、依法受理、快审快执,县级各部门积极参与的纠纷解决机制,开展诉源治理和多元解纷,强化宣传氛围,最大程度化解涉脱贫攻坚矛盾纠纷。

(一)建立政府主导、多方联动、妥善化解的涉脱贫攻坚矛盾纠纷化解大格局

1.政府主导,充分发挥基层组织作用。涉脱贫攻坚领域案件与政策性关联度较高,直接导入诉讼程序解决问题较为被动,势必会产生更多难以化解的矛盾,故应以政府为主导,基层具体负责化解较为适宜。党委应建立健全基层组织,配齐人员,确保工作正常开展;应加强基层组织的考核工作,提高基层组织人员的工作责任心;应充分发挥基层司法所与法庭的作用,进村入户加大对法治工作的宣传,切实做好普法工作。

2.多方联动,大力推进乡村治理大格局。县级各部门加强与基层政权组织、村民自治组织、基层人民法庭的协调联动,积极吸收基层组织和村民自治力量参与纠纷调解,形成推动乡村治理的整体合力。加强与人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织、村居法律顾问的工作对接,充分发挥乡村干部、司法协理员、人民调解员等多种力量的作用,对人民调解协议依法予以司法确认,赋予司法强制执行力,促进涉农纠纷的多元化解。

3.妥善化解,做好涉脱贫攻坚领域案件调解工作。法院在处理涉脱贫攻坚领域案件中, 借助矛盾纠纷多元化解平台,强化诉源治理,突出对案件当事人的人文关怀、教育说服工作力度,积极做思想疏导工作,谨慎使用强制措施,将“法、情、理、济”有机结合。主动加强与乡(镇)党委政府、村社的沟通协调,寻找调解之机,尽可能将案件化解在诉讼之前,减轻当事人的诉累。

(二)聚焦中心,提供涉脱贫攻坚领域高质量的司法服务

1.畅通涉脱贫攻坚领域案件的绿色通道。法院不断健全网上立案、巡回审判等便民服务机制,为涉脱贫攻坚案件当事人提供一站式、全方位、低成本的诉讼服务。对依法应当受理的案件,切实做到有案必立、有诉必理。对不属于法院管辖的案件,及时告知当事人的纠纷解决渠道。建立完善涉赡养、抚养、邻里纠纷、借货纠纷和农民工追索工资、劳动保险等劳动争议案件的快立、快调、快审、快执机制。加大涉脱贫攻坚领域内案件诉讼费减、免、缓等司法救助力度,保障司法救助常态化、实效化。

2.依法妥善审理好涉脱贫攻坚领域内的民事案件。法院依法妥善审理产业发展、扶贫金融贷款等涉经济领域案件,妥善审理追索劳动报酬、提供劳务者受害责任、房屋质量安全、离婚纠纷等案件,及时有效化解矛盾,切实保障和改善民生。审慎适用诉前保全、诉讼保全等影响贫困户生产生活的诉讼手段。

3.依法妥善审理好涉脱贫攻坚领域内的行政案件。法院依法妥善审理农村土地流转、土地补偿等行政诉讼案件,及时有效化解行政争议,切实维护贫困户的合法权益。强化司法建议工作,促进行政机关积极、规范作为,助推服务型法治政府建设,努力实现脱贫攻坚开发政策落实和法律法规实施的有机结合和效果统一。

4.依法妥善审理好涉脱贫攻坚领域内的刑事案件。法院依法严惩涉脱贫攻坚领域内的滥用职权、挪用资金、贪污腐败等犯罪案件,保障脱贫攻坚资金安全和项目顺利实施。严厉打击农村恶势力,净化农村政治生态,维护农村治安,守护农村环境,为脱贫攻坚工作提供司法保障。

5.依法妥善执行好涉脱贫攻坚领域内的执行案件。密切关注涉脱贫攻坚领域执行案件的执行兑现,切实提高拖欠工资、支付贷款等案件的执行到位率,加大追索赡养费、抚养费、医疗损害赔偿、交通事故人身损害赔偿等生效案件执行力度,最大限度保障贫困群众不因合法权益被侵害而影响生产生活。同时,加大对拒不支付劳动报酬,拒不执行判决、裁判案件的移送、惩处力度,切实提高涉涉脱贫攻坚领域执行案件的执行到位率。加大司法救助力度,解决贫困群众基本生活困难,切实保障好贫困群众的合法权益。

(三)强化管理,合理保护涉脱贫攻坚领域农民权益

1.清理整顿,大力扶持优势产业项目。建议由相关职能部门牵头,地方政府配合,认真调研分析产业发展情况、市场前景,及时梳理涉产业合作所产生的劳务合同纠纷、土地租赁纠纷,拖欠农民工工资等问题,由基层组织配合及时化解,切实维护贫困农民的合法权益。大力扶持发展较好的产业项目,及时拨付政策确定的产业脱贫攻坚资金,并加强监督,切实保障脱贫攻坚资金真正投入到产业发展。出台相关文件,规范相关产业的今后市场准入条件,促进产发展规范有序。

2.规范标准,合法合理保护农民土地权益。建议由相关职能部门牵头,地方政府配合,整理相关涉土地增减挂钩等政策的规范性文件供乡镇政府班子成员、村社领导干部学习,并加大农村老百姓的政策宣讲;统一土地增减挂钩失地农民的补偿标准,及时跟进督促失地农民社会保险的购买,防止农民因失地引起信访和诉讼潜在风险。

3.加强引导,严格规范农村建房秩序。建议由相关职能部门牵头,地方政府配合,加强宣传引导,规避法律风险,提醒农民建房时要找有资质或技术、设备较为完善的施工队伍施工,加强对农民建房签订施工合同的指导。完善有关农村建房的地方性法规或者规章制度,规范落实农村建房建筑队伍的资质、施工设备、施工人员的技术标准等问题,加强对建筑队伍的管理和规制,明确施工过程中的安全管理、房屋质量监督及法律责任等。严厉打击建筑领域非法挂靠行为,出台相关措施,强制建筑企业购买意外保险,防止农民工出现意外事故后赔偿不能的发生。

4.宣传教育,全力化解扶贫信贷隐患。建议由相关职能部门牵头,地方政府配合,加强诚信宣传教育、引导,督促借款人及时偿还脱贫攻坚信贷;摸清各村贫困户还款到期时间、还款金额,建立台账,限时完成销号;加大催收力度,强化风险防控,将风险隐患消除在萌芽状态。

5.坚决整治,严肃查处违法违规违纪问题。县委以及纪检监察机关切实履行职责,结合信访以及举报,以“零容忍”的态度严肃查处脱贫攻坚领域内的挪用脱贫攻坚基金、贪污腐败、虚报冒领等违法违规违纪行为,综合运用问责手段严厉问责,彻底整治脱贫攻坚领域内违法违规违纪问题。

 

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